Demi Padi

Sudah sejak 30 tahun terakhir ini kebijakan pemerintah bergeser dari kebijakan pangan ke beras. Menteri terkait dinilai berprestasi bila mampu meningkatkan produksi padi dan atau menekan impor beras. Pada pemerintahan sebelumnya (2004—2014) berbagai program baik subsidi benih dan pupuk, perbaikan irigasi, kredit dan berbagai bantuan lainnya juga ditujukan sebagian besar untuk padi.

Terjadi peningkatan anggaran pertanian dan pangan yang tajam sejak 2004—2013 yaitu sebesar 611%. Sebagian besar peningkatan anggaran juga ditujukan untuk peningkatan produksi padi. Lantas apa hasilnya? Hasilnya, 5 juta rumah tangga tani keluar dari lahannya dan impor pangan meningkat sebanyak 346%. Kebijakan dan program pemerintah di bidang pertanian saat ini pada prinsipnya sama dengan pemerintah sebelumnya, yang membedakan adalah pembangunan infrastruktur pertanian yang masif.

Pembangunan infrastruktur terkonsentrasi ke perbaikan jaringan irigasi, pembanguan waduk dan pencetakan sawah untuk peningkatan produksi padi. Kebijakan terkait subsidi benih dan pupuk praktis sama seperti pemerintahan sebelumnya. Begitu juga program swasembada Pajale (Padi, Jagung, Kedelai) serta 3 komoditas lainnya sampai 2019. Total anggaran pertanian saat ini baik subsidi, serta berbagai program yang dilaksanakan Kementerian Pertanian mencapai Rp55 triliun—Rp60 triliun per tahun.

Impor

Pada 2015 anggaran Kementerian Pertanian meningkat 112% sedangkan total anggaran pertanian termasuk subsidi pupuk meningkat 74%. Pemerintah juga meluncurkan program jangka panjang Indonesia sebagai “Lumbung Pangan Dunia” yang diharapkan tercapai pada tahun 2045. Program tersebut mirip dengan program pemerintahan sebelumnya yang dikenal dengan program “Feed the World”. Paradigma kebijakan pangan Indonesia pada intinya sama dengan negara lainnya, yakni ketahanan pangan (food security) meskipun dalam pemerintahan saat ini diistilahkan sebagai kedaulatan pangan (food sovereignty). Sebagaimana konsep yang diadopsi negara-negara lainnya, ketahanan pangan Indonesia diletakkan dalam kerangka perdagangan internasional sebagaimana diatur World Trade Organization (WTO).

Apakah sistem perdagangan pangan internasional menguntungkan negara berkembang? Saat ini dari seluruh pangan yang diperdagangkan di tingkat internasional sebanyak 50,1% diserap oleh negara-negara di Asia. Wilayah Asia saat ini menjadi importir pangan terbesar di dunia. Sisanya sebanyak 21,5% diserap oleh Afrika kemudian diikuti Amerika Latin 18,2%. Darimana itu semua pangan impor itu diperoleh? Produsen dan eksportir pangan terbesar pangan saat ini adalah Amerika Utara dan Eropa. Negara-negara berkembang makin lama makin tergantung negara maju dalam pemenuhan kebutuhan pangannya.

Pertanian pada awalnya sangat erat dengan budaya yang diturunkan lintas generasi. Kini pertanian hanya berperan sebagai penghasil komoditas yang diperdagangkan dan nirbudaya. Konsep awal pembangunan pertanian untuk pemenuhan kebutuhan pangan, kemudian menyempit menjadi pembangunan pertanian untuk memenuhi kebutuhan beras. Wilayah-wilayah yang dulunya pangan pokok mereka bukan beras, saat ini hampir semuanya sudah bergeser mengkonsumsi beras.

Persoalan besar lainnya terkait pertanian di Indonesia adalah data produksi. Sering kali terjadi perbedaan data yang relatif besar antara data resmi dengan kenyataan lapang yang ada. Sebagai contoh pada 2015 data resmi menyebutkan terjadi peningkatan produksi padi sebesar 6,42% dan surplus beras sebesar 10 juta ton di tengah fenomena El Nino. Kajian Asosiasi Bank Benih dan Teknologi Tani Indonesia (AB2TI) di 61 kabupaten di Indonesia berkesimpulan produksi padi pada 2015 justru lebih rendah daripada 2014.

Penurunan produksi sebagaimana kajian AB2TI terkonfirmasi dari harga beras yang terus meningkat sejak Mei 2015 hingga Februari 2016. Tidak ada satu bulan pun di periode itu harga beras tidak mengalami kenaikan. Pemerintah akhirnya memutuskan impor beras pada September 2015 di tengah klaim surplus beras 10 juta ton. Beras impor masuk ke Indonesia berturut-turut sebesar 318,9 ribu ton (November 2015), 292,0 ribu ton (Desember 2015), 382,5 ribu ton (Januari 2016), 296,4 ribu ton (Februari 2016) dan 303,0 ribu ton (Maret 2016) dengan total sebesar 1,6 juta ton. Dampaknya harga beras pada 2016 hingga pertengahan 2017 sangat stabil.

Persoalan laporan peningkatan produksi yang tidak berkesuaian dengan kenyataan di lapang terulang lagi pada 2017. Akibat penanaman padi terus-menerus di tahun 2016, terjadi peningkatan tajam serangan wereng batang cokelat dan kerdil rumput. Dari hasil kajian AB2TI di sentra produksi padi, sawah yang terserang hingga Juli 2017 sudah mencapai 407.000 hektare yang sangat berbeda dengan pernyataan pemerintah bahwa serangan hingga bulan tersebut hanya 1.000 hektare.

Pada saat bersamaan disampaikan bahwa terjadi peningkatan produksi padi pada 2017 sebesar 3,07% dan surplus 17,6 juta ton beras. Tidak ada keputusan apa pun berkaitan dengan rencana penambahan stok beras nasional pada 2017. Harga beras naik pada November 2017 dan kemudian melonjak sangat tinggi sejak Desember 2017 dan mencapai rekor baru selama ini di Januari 2018. Pada saat itulah pemerintah akhirya memutuskan untuk mengimpor 500.000 ton beras justru ketika mendekati panen raya yang menimbulkan kontroversi yang luas.

Tidak pernah selama ini pemerintah memutuskan impor beras pada Januari. Keputusan impor beras biasanya sudah ditetapkan pada Juli atau paling lambat September di tahun yang sedang berjalan. Pada Juni 2018 pemerintah memutuskan kembali impor beras sebanyak 500.000 ton. Mengingat situasi produksi padi pada 2018 ini, kemungkinan akan diputuskan untuk kembali mengimpor 500.000 ton beras sehingga total impor pada 2018 mencapai 1,5 juta ton beras.

Gandum

Berdasarkan hasil citra satelit produksi padi di Indonesia sesungguhnya relatif stagnan dan praktis tidak terjadi peningkatan produksi selama 17 tahun terakhir ini. Naik turunnya produksi ditentukan oleh kondisi iklim pada tahun yang bersangkutan serta serangan hama serta penyakit tanaman yang berbeda dengan data resmi pemerintah yang hampir selalu menunjukkan peningkatan produksi.

Luas panen padi di tahun 2017 mengalami peningkatan di banding tahun sebelumnya dan mencapai 15,8 juta hektare, tetapi dari hasil citra satelit luas panen padi hanya 11,3 juta hektare atau selisih sebesar 4,5 juta hektare. Dengan mengkaji data selama 17 tahun terakhir dengan membandingkan antara data luas panen dengan impor beras menunjukkan hasil yang sangat menarik. Keputusan impor dan volume beras yang diimpor sebagian besar tidak mengikuti grafik data produksi padi yang resmi, namun berkesuaian dengan grafik luas panen hasil citra satelit.

Berkaitan dengan klaim telah terjadi peningkatan produksi, penurunan impor dan peningkatan ekspor pangan, kenyataan data yang ada juga bertolak belakang. Total impor 7 (tujuh) komoditas pangan utama justru terus meningkat dari 21,7 juta ton (2014) menjadi 25,2 juta ton (2017).

Hal lain yang cukup mengkhawatirkan adalah terjadinya pergeseran konsumsi pangan pokok masyarakat Indonesia yang semula aneka pangan kemudian didominasi oleh beras, dan selanjutnya sebagian bergeser ke gandum. Indonesia saat ini menjadi importir gandum terbesar di dunia dengan volume mencapai 12,5 juta ton pada 2017 (FAS-USDA, 2018). Lantas mengapa permintaan selalu tercukupi di tengah impor beras yang relatif tidak besar? Sementara pertumbuhan penduduk terus naik sekitar 1,49% per tahun, di tengah stagnasi produksi padi. Ternyata total konsumsi beras terus menurun setiap tahunnya sekitar 200.000–300.000 ton yang diikuti dengan peningkatan konsumsi gandum sekitar 150.000 ton atau 0,6% setiap tahun. Proporsi gandum sebagai pangan pokok terus meningkat dari 21,0% pada 2015 menjadi 25,4% (2017).

Berkaitan dengan harga beras yang terus meningkat pemerintah melakukan intervensi dengan membentuk Satgas Pangan. Intervensi itu tidak berdampak positif, tetapi justru meningkatkan keuntungan pelaku usaha yang bergerak di bidang perdagangan dan pengangkutan terutama pelaku usaha besar. Margin perdagangan dan pengangkutan (MPP) beras meningkat 2,5 kali lipat dari 10,47% yang merupakan rata-rata 2014-2016 menjadi 26,12% di tahun 2017. Pasar beras yang relatif baik justru hancur akibat intervensi Satgas Pangan sebagai akibat kebijakan yang berlandaskan asumsi salah terkait produksi, stok dan pergerakan harga.

Hal yang sama terjadi di kebijakan harga eceran tertinggi (HET). Harga beras medium rata-rata nasional pada 2017 hingga saat ini jauh melampaui HET yang ditetapkan. Dengan demikian kebijakan diversifikasi pangan serta kebijakan pangan berlandaskan pada data dan informasi yang akurat menjadi tantangan besar pemerintahan yang akan datang.***

*) Guru besar Fakultas Pertanian Institut Pertanian Bogor dan Ketua Umum Asosiasi Bank Benih dan Teknologi Tani Indonesia